2023年12月15日发(作者：资阳租房)
管理学院课程论文
论文题目
PPP项目融资分析—以重庆公租房项目为例
课程名称
年 级
专业层次
学 号
学生姓名
分 数
任课教师
工程项目融资
2011级
本科
2
马驰
林颖
2014年 12月 19 日
PPP融资模式分析——以重庆公租房项目为例
【内容摘要】我国住房保障体系存在的覆盖层而不全而导致可能出现的社会问题凸显,所以公租房的建设被中央提出来,以满足这种特殊的需求。重庆也提出了详尽的计划:在未来的5年里,建设4000万平方米公租房,为“夹心层”提供房源。然而出现了相当大的资金缺口,给财政带来巨大压力。所以本文提出了在重庆公租房融资建设中引入PPP模式。重庆公租房融资建设的状况进行了深入分析,找出了面临资金困难的原因——“民间资本和技术的利用严重不足”。出现这样的问题,我们提出了将PPP模式应用到重庆公租房建设中。首先明确指出,这很有必要,然后对可行性进行定性和以民间团体的收益为导向的民间团体与公权部门之间的博弈定量分析。结论表示,运用PPP模式是可行的。
【关键字】重庆；公租房；PPP；
1. 重庆公租房的发展历程和建设现状
1.1 重庆公租房的发展历程
新中国成立以来，从以福利分房为主体的传统分房制度，到实行住房分配货币化，再到住房商品化时代，我国房产制度几经变革。计划经济时期，最大问题是供应不足，住房非常困难。80年代后期逐步进入商品房时代，公房全部折价卖给老百姓，要解决住房问题都得到市场上买房，但总会有相当一部分群体始终买不起商品房，由此，也导致了住房资源分配的不均衡。
2007年国务院下发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，强化了政府的住房保障职能，对一部分低收入住房困难家庭实行保障住房制度。在漫漫长路上，我国也逐步形成了根据收入情况分层保障住房的制度安排，即最低收入者租用廉租房，低收入者购买经济适用房，中低收入者购买限价房，中高收入者住房问题由市场解决。但是廉租房覆盖面偏窄，不足以满足住房需求，经济适用房领域存在的寻租和资源错配，也招致诸多诡病。
“人多地少”始终是各省的普遍存在的住房矛盾存在的因素之一，重庆市的城乡统筹工作中，统筹的住房问题也是主要矛盾之一。随着全国各地住房问题矛盾凸显及其呼声的日益强烈，为了加快解决这一问题，2009年12月20日在全市经济工作会上有关领导人强调:解决住房保障，是一个重大的民生工程，要让城乡老百姓都有房子住。就是在响应市民心声的感召下，黄奇帆市长召集市级有关部门，贯彻落实市委的决定，多次主持召开会议，对公共租赁房屋建设的初步方案进行讨论研究，并重点对公共租赁房由谁建、建多少、哪里建、准入条件是什么和退房机制如何设计、怎么收租金、谁来管、对地产市场的冲击等8个复杂
问题。
根据重庆市政府的规划，未来若干年全市建设4000万平方米公租房。从2010年起的3年内每年建设1000万平方米，后几年视社会需求再建1000万平方米或更多面积的公租房。2010年的上半年，重庆主城区已开工6个片区750万平方米公租房，下半年还在万州、洁陵、龄江、江津、合川、永川、长寿、璧山等8个郊区区县开建250万平方米公租房。目前，主城区和8个郊区区县的城关镇有城市人口 700余万，加上外来打工人群形成的常住人口约达到1000万，今后若干年，4000万平方米公租房大体可解决200多万中低收入群体的住房问题，加上历年提供的廉租房、经济适用房以及其他保障性安置房，基本上可以实现中等偏下层的城市人群住房由政府保障的格局。
1.2 重庆公租房的现状
在公租房建设资金管理中，“重庆模式”主要采用“3+1”的方法。提及的资金渠道主要有：中央安排的专项资金、财政预算的专项资金、土地出让收益的5%、银行，非银行金融机构和公积金贷款。在公租房的覆盖受益群体上，“重庆模式”将打破城乡和内外的差别，不设户籍限制。凡年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的本市住房困难家庭，大中专院校及职校毕业后就业的无住房人员，进城务工及外地来渝工作的无房人，均可申请我市的公共租赁住房。衡量准入的标准，目前我们确定为：单身人士月收入2000元以下、家庭月收入3000元以下。此外，市、区引进的特殊专业人才和在重庆工作的省部级以上劳模、二等功以上复转军人等住房困难家庭，按属地原则申请，可不受收入标准限制。
重庆市公租房的租赁年限最长为5年，承租人按照合同约定在租赁期限内行使其住房权利。合同期满时，承租人应退出公共租赁房，若需续租的，要重新提出申请。符合条件的经摇号后才能取得继续承租。如果采取欺骗方式取得公共租赁房的、在合同期限内进行转租出借、改变其现有结构、无正当理由连续使公共租赁住房处于空置状态、拖欠租金累计6个月以上的或其他违法行为，应解除租售合同，并收回公共租赁房，其相关行为也要记入信用档案，使其5年内不得申请公共租赁房。
2. 重庆公租房融资的现状
2.1 重庆的主要融资模式
重庆公租房建设的主要融资模式采取的是投融资平台融资模式，以重庆地产集团、城投集团、两江集团为试点，作为投融资平台，负责公租房的开发、融资和建设。重庆公租房建设的资金来源主要有两个：（1）政府通过免费拨地、财政支出和市场融资提供资助；（2）公共租赁住房管理局通过出租公租房及其附属商业楼宇、出售部分公租房所获得维护及兴建公租房所需的资金。同时，公租房的建设可以带动周边基础设施建设，公共建设会使周边土地增值，出让土地产生的收益可用来平衡政府划拨土地的成本。重庆公租房融资模式是借鉴了香港公屋制度的成功经验。全面合理地调动市场机制，充分利用市场的力量为公租房建设和运营筹集资金。公租房以市场价格的60%的租金配租给符合规定条件的租户，租金收入用来平衡市场融资部分的利息和公租房维护成本。公租房配套建设的商铺、停车场及其他设施，由重庆公租房管理局统一负责管理并以市场价格出租，仅就此项每年就可以获得相当数量的收入。另外，三大集团还可以将部分公租房出售给符合购买资格的居民，也将获得大量的收入报酬。市场化的运营和全方面的设计相结合，可以实现公租房建设融资模式的可持续发展。
重庆突破了一般城市的土地财政模式，依靠国资与土地规划、土地储备的有机结合，使政府的公共建设不依赖于短期的土地财政收入、税收和一般的基金。在公租房的建设中，通过土地融资，为公租房的建设提供了强大的资金支持，保证了公租房建设顺利实施，这得益于重庆建立的“八大投” 土地投融资规划模式发挥的体制性优势。重庆地产集团、城投集团、两江集团作为投融资平台，主要负责公租房建设项目的资金筹集。融资范围不仅仅局限于财政资金，而更多的利用公租房的政策支持、以多种形式吸收社会资金、鼓励私人部门的投资和参与。此种融资模式以政府信用为担保，吸收贷款和其他金融机构支持相对较容易。在开展公租房建设中，市场融资成为重庆公租房融资的关键。
3. 重庆公租房融资存在的问题及成因分析
3.1 重庆公租房融资的主要问题
“重庆融资模式”在资金筹集、土地供给等方面有着独到的创新之处，有力的推动着重庆公租房事业的可持续发展，但也存在着不可忽视的问题:首先，政
府因“零地价”的土地供应方式而失去了巨大的土地出让金收益，减少了占据三分之一的财政收入，政府压力比较大，一定程度上也影响了公租房项目的可持续性发展;其次，民众对公租房的购买问题值得商榷。重庆政府规定公租房在租满五年后可以购买，但对政府而言，在公租房建造成本和土地成本更加高涨的情况下，重新建造公租房会造成资本金的浪费。此外，市场化、多元化融资渠道不健全，融资渠道单一、不稳定，对资金来源的风险因素评估不足，以及在分配和资格审核上存在着是否公平的问题等，是“重庆模式”发展中亟需面对和解决的问题。因此，尽管“重庆模式”对国内其他省市提供着借鉴意义，同时应当取长补短，充分借鉴其他国家和地区的先进经验与做法，以使自己的公租房建设得到更好的完善与发展。
3.2 重庆公租房融资问题的成因分析
公共租赁房的建设需要投入巨额资金，而进入运营阶段后，也需要有持续性的资金投入。从多国或地区的经验看，非常重要的资金来源是各种形式的政府投入。同时要积极拓宽融资渠，努力吸引民间资本参与公租房的建设和维护。重庆人口众多，在当前商品房价格快速上涨的情况下，客观上存在着对公共租赁住房的庞大需求。尽管重庆经济一直高速增长，但人均GDP较发达国家或地区差距还比较大，而且区域经济发展极不平衡。这种情况下，政府财政资金力量非常有限，财政难以单独承担庞大的公租房建设资金。因此，要在较短的时期内实现大规模地公共租赁住房建设，必须在依靠政府财政投入的基础上，尽可能扩大资金来源，拓展融资渠道，适当地引入民间资本，以保证公租房建设项目的资金问题。
4. 重庆公租房建设引入PPP模式的可行性分析
4.1 PPP模式的基本内涵
PPP的英文全称是Public-Private Partnerships， 就是政府的具体某一个公权部门与盈利性私人机构或民间团体或非盈利性组织之间，基于具体的某一个公共产品或服务项目而进行的一种有制度保障的合同式合作关系的形式。其主体是政府具体管理该公共产品或服务项目的公权部门，以及积极参与的民间团体或私人机构，这样相互交叉使得组织与其他组织模式相比更为复杂。这样也就很容易在各个层面产生责任和权利以及风险分担的冲突。不过，通过这种以政府主导的，民间团体或私人机构参与的具体合作模式，大家的通力合作所进行的公共产
品或服务项目的建设，从各个指标来比较显然都会是更优的。当然，在进行具体的公共产品或服务项目建设时，政府并没有将风险全部转移给承接方，而是以政府承担政策、法律等制度型风险，承接的民间团体或私人机构承担建设或是以后的运营风险的方式实现风险共担。
重庆公租房建设引入PPP融资模式的必要性
4.1.1 减少财政支出，缓解政府压力
公租房的建设无疑好处多多，不仅促进社会和谐，还能够为实现我国的全面的，高水平的小康社会目标提供基础性保障。其能够很大程度促进经济社会的快速发展，保障发展成果，但是前期需要的巨量资金，给政府的财政带来了巨大的压力。这就需要采取合理恰当的有效融资措施，那么就有必要进行融资创新，灵活利用支持政策，化解困局。PPP模式就是这样一种有效的工具，可以吸收社会闲散资金，以进行公租房建设，这必然会让公租房建设面貌焕然一新。
4.1.2 与民间团体或私人机构共担风险，实现风险转移。
重庆市政府的公租房运作中心是项目的发起人。按照PPP模式进行的运作，要求项目发起人首先按照一定的资质要求选择合作伙伴，然后对项目进行评估，以确保其具有可行性。在此基础上，签订PPP模式的合作协议，以明确双方的职责，避免了政府在建设以及运营时存在的一系列风险。由于保证了、投资者可以获得合理适当的利益，民间资本或私人机构或普通公民就会积极主动通过专门的渠道进行公租房投资。这样肯定会减少政府资金的注入，也就必然降低政府的财政风险。所以，通过PPP模式可以实现与民间团体或私人机构共担风险，进而风险转移。这也是引入PPP模式的必要性之一。
5. 重庆公租房建设引入PPP融资模式的可行性
5.1 PPP模式的必要条件
5.1.1 公权部门的鼎力支持
实施的公租房项目有明显的公共产品特征，在整个过程中公权部门可以不做项目运营的实际具体的工作。而且对不同的项目不同的建设时间段来说，公权部门的具体责任和所起得作用会有一定的变化，但是其根本的职能就是一个政策导向的掌舵者以及监督者。必须要求建设项目的公益性特征不会变质。PPP模式的正确利用，离不开公权部门的鼎力支持，它为整个建设降低了政策风险。
5.1.2 专业化运作
整个项目能否成功，专业化的运作取决定性作用。专业化运作也就足专业的人才在专业的机构进行专业的运作。PPP模式以特许经营权为前提，设立专业的运营部门，进行融资建设。期间涉及的利益方很多，流程也比较复杂。在这样的条件下，必须有诸熟法律、金融以及财务等专业知识，还需要擅长协调的人员专门协调各方。
5.2 重庆公租房引入PPP模式可行性分析
5.2.1 成熟的市场条件
重庆市是西部市场经济发展的排头兵，在民间投资、政府投资以及外商投资的利用方面都走在西部各省市的前面。所以重庆的整个资本市场的资金量特别大，且具有很强的流动性，这就是PPP模式建设的最基本的资金基础。从金融市场看，各大金融机构，比如国家开发银行等，都很看好重庆各方面的发展。只要政府允诺合理的收益，与公权部门的合作风险基本不存在。还有就是监管体系的完善，为资金的具体流向提供保障。所以从市场发展以及金融市场的条件以及完备的监管体系，都为PPP模式的引入提供了最基本的客观条件。
5.2.2 公租房的特性
公租房是公共产品中的准公产品，这个特性就决定了公租房的建设必定要引入社会的力量，类似于需要小平同志提出的已经富裕了的中国人带动还没有达到小康水平的其他公民。另外，公租房这类资产流动性很低，将来的收益可见，与公权部门签订的合同都是高质量高标准型的合同。而PPP模式正好契合这些特性及特点。所以引入PPP模式也是公租房本身特性所决定的。
参考文献
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理，2008（10）:161-162.
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